مراجعة سياسات الهجرة

في الثلاثين من شهر يونيو/حزيران من عام 2024، نشرت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (مقرها باريس)، وهي منظمة دولية رائدة في المجال الاقتصادي، تقريرًا عن سياسة اليابان في مجال الأيدي العاملة المهاجرة بعنوان ”توظيف العمال المهاجرين: اليابان 2024 (Recruiting Immigrant Workers: Japan 2024)“، وفي السادس والعشرين من شهر أغسطس/آب من نفس العام تمت ترجمة التقرير إلى اللغة اليابانية ونُشر في كتاب ”العمال المهاجرون في اليابان: مراجعة سياسات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية في مجال هجرة الأيدي العاملة.. اليابان نموذجًا“ (دار أكاشي شوتين للنشر).

وهذا هو التقرير الثاني عشر الذي تصدره منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية حول سياسات هجرة الأيدي العاملة في دولها الأعضاء. وباعتبارها قضية رئيسية في الانتخابات الرئاسية الأمريكية التي جرت في شهر نوفمبر/تشرين الثاني الماضي، فإن سياسات الهجرة هي الموضوع الأهم والأبرز في البلدان المتقدمة حاليًا. وفي ظل هذا، تُعد هذه السلسلة من التقارير واحدة من الوثائق القليلة التي تقدم مراجعة مفصلة لسياسات الأيدي العاملة المهاجرة في البلدان ذات الأنظمة المعقدة والصعبة الفهم، وتلخص التحديات والتوصيات التي تواجهها، مما يجعلها عملًا مرجعيًا لصانعي سياسات الهجرة في العديد من البلدان. وبالنسبة لليابان، فقد تم إعداد هذا التقرير على مدى ثلاث سنوات بين عامي 2021 و2024.

إن مصطلح سياسة هجرة الأيدي العاملة هو ترجمة للمصطلح الإنجليزي ”labour migration policy“، وغالبًا ما يشار إليها بسياسة العمال الأجانب في اليابان. وفي السياق الدولي، يُعرّف المهاجر (migrant) بأنه الشخص الذي يقوم بالهجرة الدولية (migration)، وبهذا المعنى فإن اليابان بلد هجرة، لديها سياسة هجرة، وتقوم بالفعل بقبول المهاجرين. وسيرتكز النقاش أدناه على نفس التعريف في هذا التقرير.

هل اليابان بلد مغلق أمام الأجانب؟

وفقًا لهذا التقرير، فإن اليابان هي إحدى الدول التي لديها أقل عدد من المهاجرين بين دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية. ومع ذلك، ليس هناك سمعة نمطية عن اليابان بأنها دولة مغلقة أمام الأجانب.

وفي ظل شيخوخة السكان المتسارعة، تعمل اليابان على معالجة التحديات الهيكلية لسوق العمل من خلال مجموعة من السياسات التي تهدف في المقام الأول إلى زيادة الإنتاجية وزيادة المعروض من الأيدي العاملة اليابانية. وفي الوقت نفسه، تم الاعتراف بسياسة هجرة الأيدي العاملة كأحد خيارات السياسة العامة التي تم النظر فيها لمعالجة تغيرات سوق العمل. كما تم التركيز على قطاعات محددة، بما في ذلك القطاعات الأكثر تأثرًا بالتغيرات الديموغرافية على وجه الخصوص.

وتتمثل إحدى خصائص سياسة هجرة الأيدي العاملة في اليابان في أنها مدفوعة بالطلب (demand-driven)، حيث يعتمد قبول العمال المهرة على عقد عمل ساري المفعول في اليابان، ولكن في الوقت نفسه هناك متطلبات إضافية مثل اختبار سوق العمل (LMT)، ومستوى أجر أعلى من الحد الأدنى للأجور، كما هو مطلوب في البلدان الأخرى. أو كما يشير البعض إلى أنه تم اعتماد سياسة مفتوحة، دون وجود حد أقصى عام للقبول.

تقييم برنامج التدريب المهني

ما هي خصائص برنامج التدريب المهني من منظور دولي يا ترى؟ يُلخص هذا التقرير ذلك في النقاط الثلاث التالية. (1) التدريب والاختبار هو الركيزة الأساسية للبرنامج. (2) تشارك جهات فاعلة متعددة، بما في ذلك الهيئات الإشرافية. (3) يتم تغطية التكاليف المتعلقة بوظيفة الوساطة للهجرة من خلال الرسوم التي يدفعها أرباب العمل.

ويشير التقرير إلى أن ”برامج هجرة الأيدي العاملة المحددة المدة“ لغير المهنيين لا تتضمن عادةً عناصر مثل التدريب أو الاختبارات. ويرجع ذلك إلى أن هذه البرامج لا تتوقع من المهاجرين سوى أداء وظيفة معينة لفترة زمنية معينة، ولا تهتم بتكوين المهارات أو التحقق من صحتها من خلال التدريب أو الاختبارات.

ويشير التقرير أيضًا إلى أن التدريب في برنامج التدريب المهني يتم حصريًا من خلال التدريب أثناء العمل (OJT)، وهي سمة من سمات التوظيف على الطريقة اليابانية، والتي تعطي أهمية كبيرة للمهارات الشخصية مثل النظافة والانضباط. وعلى الرغم من أن اختبار المهارات في المستقبل سيكون أكثر تماشيًا مع الوضع الفعلي، إلا أن هذا منظور مختلف عن الطرح التقليدي الذي يتعامل مع تكوين المهارات كشرط أساسي.

والنقطة الثانية المثارة هي مشاركة جهات فاعلة متعددة، بما في ذلك الهيئات الإشرافية. ويذكر التقرير أنه في العديد من ”برامج هجرة الأيدي العاملة المحددة المدة“ في بلدان منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، تشارك المؤسسات العامة بقوة في عملية الموافقة قبل الدخول، ولكن بمجرد وصول المهاجرين وتلقيهم وثائق بدء العمل، تنسحب تلك المؤسسات من التدخل في العلاقة بين رب العمل والعمال في جميع الحالات تقريبًا.

ومن ناحية أخرى، يوفر برنامج التدريب المهني مستويات متعددة من الحماية للعمال من خلال مشاركة رب العمل، ومقدم التدريب، وكذلك الهيئة الإشرافية، والمؤسسة المرسلة في البلد المرسل، و”مؤسسات التدريب الفني للأجانب“ (مؤسسات مرخصة تحت إدارة وزارة العدل ووزارة الصحة والعمل والرعاية الاجتماعية). ويشير هذا التقرير إلى مخاطر برنامج الدعم المتعدد هذا الذي يؤدي إلى طمس موقع المسؤولية، ولكنه يشير أيضًا إلى ضرورة الحفاظ عليه في المستقبل من منظور حماية حقوق الإنسان. ويتناقض هذا تناقضًا حادًا مع الحجة السابقة القائلة بأن الوظيفة الوسيطة للهيئات الإشرافية هي أصل كل الشرور.

ثالثًا، يغطي برنامج التدريب المهني التكاليف المختلفة للتدريب والإشراف حصريًا من خلال الرسوم التي يتقاضاها أرباب العمل، وليس من خلال النفقات العامة. وهذه التكاليف ليست قليلة بالنسبة لأرباب العمل، ويقدرها التقرير بنسبة 11-25% من إجمالي تكاليف الأيدي العاملة للمتدربين، مما يؤدي إلى تكلفة عمالة لتوظيف متدرب واحد أعلى بنسبة 4% من توظيف عامل ياباني غير دائم يتمتع بنفس السمات. وهذا يدل بوضوح على خطأ الحجة التقليدية التي تنظر إلى المتدربين المهنيين كقوة عاملة ”رخيصة“ و”يمكن التخلص منها“.

الرسوم وقيود الانتقال والاختفاء

وبالطبع، يتطرق التقرير أيضًا إلى المشاكل التي تم ذكرها في الماضي فيما يتعلق ببرنامج التدريب المهني. ويلاحظ التقرير أن الرسوم التي يتحملها المتدربون لا تزال تمثل مشكلة، ولكنه يشير إلى أن هذه ليست مشكلة ينفرد بها برنامج التدريب المهني الياباني. ويرجع ذلك إلى أنه من المخاطر الشائعة جدًا في الهجرة الدولية للعمال ذوي المهارات المنخفضة أن الوسطاء يفرضون أحيانًا رسومًا مبالغًا فيها، مستغلين عدم تناسق المعلومات الناجم عن عدم التوازن بين العدد الضخم من طالبي العمل في البلد الأصلي والعدد المحدود من عروض العمل في بلد المقصد.

ويذكر التقرير أن الإصلاحات الرئيسية للبرنامج حتى الآن قد حلت إلى حد كبير المشاكل الرئيسية (الخاصة ببرنامج التدريب المهني).

وفيما يتعلق بالقيود المفروضة على انتقال المتدربين أثناء فترة تدريبهم، يذكر التقرير أنه قد يكون هناك ما يبرر فرض فترة معينة من التقييد، مع الأخذ في الاعتبار الاستثمار الأولي الذي يدفعه رب العمل والحاجة إلى توفير الدعم والتوجيه المستمر في بداية عملهم في اليابان. من ناحية أخرى، يشير التقرير إلى أنه، كما هو الحال في بلدان أخرى، فإن السماح بعمليات الانتقال لفترة معينة من الوقت وفي ظل ظروف معينة يمكن أن يؤدي إلى تحسين الامتثال القانوني من قبل أرباب العمل.

ومن ناحية أخرى، يذكر التقرير أن مستوى الامتثال في برنامج التدريب المهني الياباني مرتفع بالمعايير الدولية. فعلى سبيل المثال، يذكر التقرير أن معدل اختفاء المتدربين المهنيين في اليابان يبلغ حوالي 2%، في حين أن المعدل الإجمالي للمخالفات القانونية الأخرى أقل من 4%. وهذه النسبة منخفضة للغاية مقارنة بمعدل 18.9% من عدم الامتثال لنظام تصاريح العمل في كوريا الجنوبية، ومعدل 17.5% في إسرائيل، ومعدل الاختفاء في الولايات المتحدة الذي يبلغ 10%، والذي يمثل معيار استبعاد العمال الموسميين وغيرهم من دول معينة في نظام قبول العمال الموسميين.

ونتيجة لذلك، يشكك التقرير في صحة ”تقرير الاتجار بالبشر“ الصادر عن وزارة الخارجية الأمريكية، والذي يشير إلى إمكانية وجود اتجار بالبشر في برنامج التدريب المهني، حيث يقول ”للأسف، هذا التقييم قديم وغير موضوعي (Unfortunately, this assessment is dated and subjective)“، ويشكك في صحته. وتمثل وجهة النظر هذه ضربة للوضع في اليابان، حيث اعتمدت المناقشات حتى الآن على التقرير وتوصيات الأمم المتحدة المستندة إليه حصريًا.

التحديات المستقبلية

بالطبع، يذكر التقرير أنه لا يزال هناك العديد من التحديات التي تواجه برنامج التدريب المهني. وأكبر هذه التحديات هو كيفية تيسير الانتقال من ”برنامج هجرة الأيدي العاملة المحددة المدة“ إلى الإقامة طويلة الأجل. ويقول التقرير إن مفتاح تحقيق هذا الهدف يكمن في نقطتين هما: تحسين سياسات لم شمل الأسر والتكامل، بالإضافة إلى كيفية تطوير برنامج التدريب المهني للمتدربين وبرنامج المهارات المحددة، وتطويرهما إلى ”شراكة تنقل المهارات (Skills Mobility Partnership)“.

وتستند النقطة الأولى إلى احتمال أن يزداد عدد أفراد الأسرة المرافقين للمتدرب زيادة كبيرة مع الانتقال من التدريب المهني إلى المهارات المحددة (حالة الإقامة التي تتطلب درجة كبيرة من المعرفة والخبرة في مجال صناعي معين) رقم 1 ثم رقم 2 في المستقبل. وما سيكون مهمًا، وفقًا للتقرير، هو تحسين وصول الأزواج إلى سوق العمل كوسيلة لتحقيق الاستقرار المعيشي، وسياسات الاندماج التكميلية المختلفة، مثل تعليم الأطفال وغير ذلك.

وشراكة تنقل المهارات هي خطة تستثمر بموجبها البلدان المضيفة في التدريب في البلدان الأصلية، مما يساهم في تنمية الموارد البشرية في تلك البلدان وربطها بالتوظيف في البلدان المضيفة، وبالتالي تحقيق التعاون الدولي وتأمين القوى العاملة في نفس الوقت. وسياسة خفض الانبعاثات الكربونية هي نوع جديد من السياسات التي تم الترويج لها في السنوات الأخيرة من قبل المنظمات الدولية مثل البنك الدولي ومنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية.

ويشير التقرير إلى إمكانية أن يكون برنامج التدريب المهني وبرنامج المهارات المحددة بمثابة شراكة تنقل المهارات حيث يتم تشغيلهما بطريقة متكاملة. وفي هذا الصدد، يتمثل التحدي الأهم في إمكانية نقل المهارات بعد العودة إلى الوطن. ويجري النظر في هذا الأمر في سياق نظام الاعتراف المتبادل الذي يتم فيه الاعتراف بشهادات المؤهلات، مثل اختبارات الكفاءة المكتسبة في اليابان، على المستوى الدولي.

النقاش من منظور عالمي

كما تم ذكره أعلاه، يحتوي هذا التقرير على عدد من وجهات النظر الجديدة التي لم تكن موجودة في النقاشات السابقة لسياسة الأيدي العاملة الأجنبية في اليابان، والتي ركزت بشكل أساسي على وجهات النظر الداخلية. ويرجع ذلك إلى حد كبير إلى معرفة منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية، التي تحلل باستمرار سياسات هجرة الأيدي العاملة من منظور دولي. ومن المأمول أن يؤدي هذا التقرير إلى تحسين سياسة هجرة الأيدي العاملة في اليابان، التي تعاني من نقص خطير في الأيدي العاملة في المستقبل.

(النص الأصلي باللغة اليابانية، صورة العنوان الرئيسي: عامل فلبيني يحمل مؤهلًا مهاريًا محددًا (الوجبات الخارجية) يقوم بتحضير السوشي بصمت خلال دورة تدريبية فريدة من نوعها في مجال السوشي تقدمها سلسلة مطاعم ”جينزا أونوديرا“، وهي سلسلة مطاعم سوشي راقية، 11/2022، حي سيتاغايا في طوكيو، © جيجي برس)